Vers une obligation de reclassement des agents non-titulaires licenciés?

Vers une obligation de reclassement des agents non-titulaires licenciés?

La cohabitation des fonctionnaires et des agents non titulaires soulève de plus en plus de questions en termes d’utilisation des ressources humaines car la gestion de ces deux catégories d’agents procède de logiques sensiblement différentes.

D’un côté, celui des fonctionnaires, on se situe dans une logique de statut dans laquelle l’appartenance à un grade fonde le droit d’occuper un emploi correspondant à ce grade.

C’est cette catégorie d’agent qui a vocation à occuper en premier lieu les emplois de la fonction publique.

D’un autre côté, celui des agents non titulaires, c’est le système de l’emploi qui prévaut, emploi qui peut évoluer voire être supprimé au gré des nécessités du service.

Pour reprendre une expression aujourd’hui datée, cette catégorie d’agent endosse le rôle de supplétif de la fonction publique, leur recours étant (de moins en moins) strictement encadré.

Cependant, sous la pression de différents facteurs plus ou moins bien identifiés[1], le législateur a notablement étendu les droits des agents non titulaires en leur permettant notamment, dans le désordre : de bénéficier d’engagements à durée indéterminée, de discuter de leur rémunération à échéance régulière, d’avoir un accès élargi à la formation professionnelle continue.

Comme conséquence de ces évolutions, la situation des agents non titulaires s’est nettement améliorée et présente aujourd’hui des gages de stabilité qui peuvent conduire à se demander si cette catégorie d’agents ne bénéficie pas en réalité d’un statut bis.

A cette question, le Conseil d’Etat apporte une réponse nuancée qui traduit la recherche d’un équilibre entre la prise en compte des situations de fait – la présence pérenne des agents non titulaires – et le droit – la priorité donnée aux fonctionnaires dans l’accès à l’emploi.

Un avis de la Haute juridiction administrative du 25 septembre 2013[2] illustre parfaitement ce propos.

La position prise à cette occasion par le Conseil d’Etat fait suite à une demande d’avis contentieux de la Cour administrative d’appel de Paris dans le cadre d’une affaire opposant un professeur bénéficiaire d’un contrat à durée indéterminée au rectorat de l’Académie de Paris au sujet de la légalité d’un licenciement.

Les juges d’appel posaient ici deux questions, sachant que le licenciement était motivé par l’affectation d’un fonctionnaire :

  • l’Administration peut-elle remplacer par un fonctionnaire un agent contractuel bénéficiant d’un contrat à durée indéterminée et, par conséquent, mettre fin au contrat ?
  • à supposer possible le remplacement par un fonctionnaire, pèse-t-il une obligation de reclassement à la charge de l’employeur public ?

A ces deux questions pour le moins directes, le Conseil d’Etat a réaffirmé la priorité d’emploi dont jouissent les fonctionnaires (I). Mais l’agent non titulaire ne pouvant être totalement abandonné, il fait peser sur les personnes publiques une obligation tentative de reclassement (II).

  1. Le fonctionnaire demeure prioritaire…

Le statut général affirme clairement la règle selon laquelle « sauf dérogation prévue par une disposition législative, les emplois civils permanents de l'Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics à caractère administratif sont, à l'exception de ceux réservés aux magistrats de l'ordre judiciaire et aux fonctionnaires des assemblées parlementaires, occupés soit par des fonctionnaires régis par le présent titre, soit par des fonctionnaires des assemblées parlementaires, des magistrats de l'ordre judiciaire ou des militaires dans les conditions prévues par leur statut »[3].

Cette règle fait l’objet de déclinaisons aux différentes fonctions publiques et constitue un principe fort – si ce n’est le plus fort – régissant la fonction publique.

A partir de ce constat, il va de soi que le recrutement d’agents non titulaires a vocation à être subsidiaire et le juge n’hésite pas à annuler des recrutements sur des emplois pour lesquels il était possible de faire appel à un fonctionnaire.

La force de cette règle se manifeste donc pleinement au moment du recrutement et il n’y a pas lieu d’y consacrer de plus amples développements.

Mais, et cela est souvent moins connu, la priorité donnée aux fonctionnaires trouve également à s’appliquer quand il s’agit d’occuper un poste déjà attribué à un agent non titulaire.

A plusieurs reprises, la Haute juridiction administrative a admis qu’il était possible de licencier un agent non titulaire au motif que le poste qu’il occupait devait être pourvu par un fonctionnaire.

Pa exemple, dans une décision du 19 février 2003[4], le Conseil d’Etat a estimé que le contrat d’un agent pouvait être rompu avant son terme pour tenir compte de l’embauche prochaine d’un fonctionnaire.

Cette position a été suivie par les juridictions du fond et c’est ainsi que la Cour administrative d’appel de Bordeaux a pu juger qu’un agent en contrat à durée indéterminée pouvait être licencié afin que le poste soit pourvu par un fonctionnaire, qui plus est stagiaire[5].

On comprend tout ce que cette situation peut avoir de choquante pour la personne peu rompue au droit de la fonction publique et aux considérations qui en fondent l’existence même.

Et c’est pour cela que certaines juridictions sont « entrées en dissidence ».

Ainsi de la Cour administrative d’appel de Marseille, qui a jugé que l’affectation d’un fonctionnaire sur un poste occupé par un agent non titulaire en contrat à durée indéterminée ne constitue pas un motif « au nombre de ceux qui peuvent donner un fondement légal à une telle mesure »[6].

Selon cette juridiction, la stabilité de la relation entre l’agent et le service devait l’emporter sur la logique selon laquelle est construite le droit de la fonction publique, à savoir la primauté du fonctionnariat.

Equitable car respectueuse des droits que l’agent non titulaire estimait avoir légitimement acquis, cette solution présentait un intérêt tel qu’elle a séduit d’autres juridictions.

Il peut d’ailleurs être relevé que cette solution présentait une cohérence certaine avec la jurisprudence en vigueur en matière de contrats publics en vertu de laquelle la loyauté, et donc la stabilité, des relations contractuelles l’emporte sur la légalité.

Avant de se laisser convaincre, la Cour administrative d’appel de Paris a fait le choix de saisir le Conseil d’Etat pour avis.

Et pour ce dernier, il est clair que c’est l’orthodoxie juridique qui doit s’imposer. En d’autres termes, il n’est pas question de modifier sa jurisprudence, et par conséquent de « donner un coup de canif » au statut.

Pour la Haute juridiction administrative donc, « un agent contractuel ne peut tenir de son contrat le droit de conserver l’emploi pour lequel il a été recruté, lorsque l’autorité administrative entend affecter un fonctionnaire sur cet emploi. L’administration peut, pour ce motif, légalement écarter l’agent contractuel de cet emploi ».

S’il est certes vrai que cette position présente l’inconvénient d’une sévérité sûrement excessive pour l’agent non titulaire, elle repose sur un fondement légal indiscutable : le statut général et les règles propres à chaque fonction publique.

Conscient de cette sévérité, le Conseil d’Etat a néanmoins entendu assortir sa solution de garanties aux agents concernés.

II. Mais l’agent non titulaire écarté au profit du fonctionnaire doit être reclassé dans la mesure du possible

S’il a semblé difficile au Conseil d’Etat de s’affranchir de la logique initiée par le législateur en matière d’organisation de la fonction publique,  il n’a pas hésité à créer un droit venant s’ajouter aux garanties déjà offertes par les textes : l’obligation de tenter de reclasser l’agent non titulaire remplacé par un fonctionnaire.

Il est vrai qu’en cela il avait été précédé par plusieurs juridictions du fond.

Là encore, c’est la Cour administrative d’appel de Marseille qui joua le rôle de précurseur par un arrêt du 30 mars 2010 aux termes duquel elle n’hésita pas à affirmer « qu’il résulte d’un principe général du droit que lorsqu’elle supprime l’emploi d’un agent bénéficiaire d’un contrat à durée indéterminée, l’autorité administrative doit le reclasser et ne peut le licencier que si le reclassement s’avère impossible ou si l’agent refuse le reclassement qui lui est proposé »[7].

Mais à ce stade, le fondement de ce nouveau principe général, qui instaure une obligation de moyens, du droit n’avait pas encore été précisé.

Un pas fut fait dans cette direction par la Cour administrative d’appel de Lyon dans un arrêt du 19 juillet 2012[8]. A cette occasion, ladite Cour précisa que ce principe général inspirait les dispositions du code du travail, plus particulièrement de son article L. 1233-4 selon lequel le licenciement pour motif économique d’un salarié ne peut être envisagé que si et seulement si l’intéressé ne peut pas être reclassé. Plus encore, la Cour fit ici référence aux dispositions statutaires selon lesquelles le reclassement s’impose également au bénéfice des fonctionnaires dont l’emploi se trouve supprimé.

Mais cette avancée portant sur le fondement théorique de l’obligation de recherche de reclassement ne fut pas reprise par d’autres juridictions. Ainsi de la Cour administrative d’appel de Nantes[9], qui se limita à reprendre la motivation formulée par la Cour administrative d’appel de Marseille précitée.

Toujours est-il qu’il ne restait plus qu’au Conseil d’Etat à dégager définitivement ce nouveau principe général ; et c’est ce qu’il fit à l’invitation de la Cour administrative d’appel de Paris.

Faisant sienne la motivation retenue par la Cour administrative d’appel de Lyon, les juges du Palais Royal ont estimé que le seul recours au droit du travail n’était pas suffisant pour fonder le nouveau principe général du droit ainsi dégagé.

Ainsi, outre les dispositions du code du travail, l’avis du 25 septembre 2013 énonce que l’obligation de reclassement est un principe général du droit également sous-tendu par la règle selon laquelle il incombe aux employeurs publics de proposer au fonctionnaire dont l’emploi a été supprimé une nouvelle affectation correspondant à son grade.

Une telle précision était-elle utile ?

On peut se le demander car il y a quelque chose de paradoxal à affirmer d’un côté que la situation du fonctionnaire n’est pas assimilable à celle de l’agent non titulaire et, de l’autre, à mettre sur un même plan ces deux catégories d’agents.

Mais à vrai dire, peu importe, l’essentiel étant la reconnaissance d’une garantie nouvelle qui présente qui plus est le mérite d’être cohérente avec le processus d’extension des droits reconnus aux agents non titulaires.

La reconnaissance accrue de droits nouveaux a connu une accélération étonnante avec la loi du 26 juillet 2005, loi qui marque l’entrée véritable du contrat à durée indéterminée dans la fonction publique.

Du fait de la pérennisation de la situation d’un nombre croissant d’agents non titulaires, le législateur a sensiblement amélioré la situation des intéressés en favorisant leur mobilité (i.e. congé mobilité), en leur permettant de négocier leur rémunération tous les trois ans, ou bien encore en leur ouvrant un accès élargi au fonctionnariat.

La jurisprudence n’a pas été en reste, admettant qu’un agent non titulaire dont le contrat illégal ne peut pas être régularisé doit se voir proposé un emploi de niveau équivalent à celui initialement conclu[10].

A la lumière de ce contexte, l’avis du 25 septembre 2013 constitue une nouvelle touche à cette œuvre impressionniste que constitue le « statut » des agents non titulaires.

L’emploi du terme « statut » n’est ici pas anodin car, inévitablement, le développement des droits reconnus à cette catégorie d’agents posera la question de l’intérêt du fonctionnariat et, au-delà, celui de sa légitimité.

Dans ce contexte, la priorité d’accès à la fonction publique reconnue aux fonctionnaires pourrait ne plus trouver de véritable fondement intellectuel.

Nous n’en sommes toutefois pas encore là et la mise en œuvre des prescriptions du Conseil d’Etat risque de soulever des difficultés d’application.

Nous n’en citerons qu’une.

L’application des textes relatifs à l’emploi des agents pour la satisfaction d’un besoin permanent suppose la mise en œuvre d’une procédure spécifique notamment caractérisée par la publication d’un avis de vacance, lequel a précisément pour objectif d’ouvrir le poste au plus grand nombre.

Le respect de cette obligation risque de mettre à mal le reclassement de l’agent dont le poste se trouve supprimé dans la mesure où, en droit, ce dernier sera placé en situation de concurrence avec d’autres candidats au poste qui lui sera proposé.

Face à cette limite, il semblerait opportun que le législateur tire les conséquences de la position du Conseil d’Etat et adapte les règles actuelles pour donner un effet véritablement utile à l’obligation de reclassement.

 


[1] Sont tantôt mis en avant le rôle du droit communautaire, tantôt le souci d’équité vis-à-vis des salariés soumis au droit du travail, plus rarement des positions idéologiques justifiant une convergence entre service public et gestion dite privée.

[2] CE Avis, 25 septembre 2013, n°365139.

[3] Art. 3 Loi n°83-634 du 13 juillet 1983.

[4] CE, 19 février 2003, Bougouffa, n°236230 ; JCPA 2003, 1399, comm. A. Taillefait.

[5] CAA Bordeaux, 29 juin 2009, Ida X., n°07BX01430.

[6] CAA Marseille, 19 mars 2010, Manois, n°08MA04753 ; JCPA 2010, 2232, comm. D. Jeanpierre.

[7] CAA Marseille, 30 mars 2010, Luzy, n°08MA01641.

[8] CAA Lyon, 19 juin 2012, Ministère de l’Education Nationale c/Coimbra Dos Santos, n°11LY03037

[9] CAA Nantes, 30 novembre 2012, Ministre de l’Education Nationale c/ Daniaud, n°11NT01865.

[10] CE sect., 31 décembre 2008, Cavallo, n°283256 ; RFD adm. 2009, p. 89 concl. E. Glaser.

Publié le 15/01/2014

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09 November 2017 à 17:33
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swollen feet after pregnancy
11 July 2018 à 19:03

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