Rapide retour sur l’arrêt Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014

Rapide retour sur l’arrêt Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014

Rapide retour sur l’arrêt Département du Tarn-et-Garonne du 4 avril 2014

 

Le contentieux des contrats administratifs s’est engagé dans une révolution en plusieurs actes en ce qui concerne les actions dont les tiers disposent.

On sait en effet que le Conseil d’Etat a depuis très longtemps refusé aux tiers la possibilité de contester directement un contrat, à quelques rares exceptions près. Quoique mal expliquée, cette réticence semblait se rattacher à l’effet relatif des contrats. Le contrat étant la chose des parties, il ne devait pas souffrir de perturbations extérieures.

Cette position a connu des infléchissements notables dès le début des années 90[1], époque à partir de laquelle les juges ont admis que l’illégalité d’un acte précédant la conclusion du contrat pouvait rejaillir sur le contrat lui-même.

On pensait le point d’orgue de cette jurisprudence arrivé avec la décision Société Ophrys de 2011[2] aux termes de laquelle le Conseil d’Etat, faisant usage de son pouvoir d’injonction, prescrivit aux parties les mesures qu’elles doivent adopter à la suite de l’annulation d’un acte détachable.

Mais il n’en était rien.

Et c’est par un arrêt d’Assemblée du 4 avril 2014[3] que la Haute juridiction administrative semble avoir apporté ce qui ressemble à la touche finale de ce que l’on pourrait appeler le « système » du contentieux contractuel.

Les faits de l’espèce étaient somme toute assez classiques. Le Conseil général du Tarn-et-Garonne avait autorisé le Président de cette collectivité à signer un marché à bons de commande portant sur la location longue durée de véhicules de fonction.

Un membre de l’assemblée délibérante, Monsieur Bonhomme, saisit la juridiction administrative aux fins d’annulation de ladite délibération. Il assortit par ailleurs sa requête d’une demande d’injonction obligeant le Département à prononcer la résolution du marché.

Il obtint gain de cause devant le tribunal administratif puis devant la cour administrative d’appel.

A ces différentes occasion, les juges du fond firent application des solutions jusqu’à présent en vigueur, ce en considérant qu’un contentieux tel que celui qui leur était soumis relevait de l’excès de pouvoir.

Mais moins de trois après l’arrêt Société Ophrys, le Conseil d’Etat, saisit en cassation, fit à nouveau évoluer sa jurisprudence, admettant cette fois-ci le recours des tiers directement contre le contrat et en rattachant cette action au contentieux de pleine juridiction.

De manière très explicite les juges du Palais Royal ont considéré que :

« indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l'excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d'un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d'être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles ; que cette action devant le juge du contrat est également ouverte aux membres de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné ainsi qu'au représentant de l'Etat dans le département dans l'exercice du contrôle de légalité ; que les requérants peuvent éventuellement assortir leur recours d'une demande tendant, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution du contrat ; que ce recours doit être exercé, y compris si le contrat contesté est relatif à des travaux publics, dans un délai de deux mois à compter de l'accomplissement des mesures de publicité appropriées, notamment au moyen d'un avis mentionnant à la fois la conclusion du contrat et les modalités de sa consultation dans le respect des secrets protégés par la loi ; que la légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu'à l'occasion du recours ainsi défini ; que, toutefois, dans le cadre du contrôle de légalité, le représentant de l'Etat dans le département est recevable à contester la légalité de ces actes devant le juge de l'excès de pouvoir jusqu'à la conclusion du contrat, date à laquelle les recours déjà engagés et non encore jugés perdent leur objet »

A la lecture de ce considérant on peut observer que les tiers peuvent contester le contrat, mais seulement s’ils font état d’une lésion suffisamment directe et certaine d’un intérêt.

On pense ici à la solution retenue par le juge en matière de référé précontractuel[4].

Parmi les tiers recevable à exercer une action, le Conseil d’Etat établit une hiérarchie :

  • en premier lieu, le préfet et les membres de l’organe délibérant, lesquels peuvent invoquer tout moyen à l’appui de leur recours ;
  • en second lieu, les autres tiers, par exemple les contribuables, qui ne peuvent invoquer que les vices en rapport direct avec l’intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d’une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

Mais dans tous les cas, recours de plein contentieux oblige, il appartiendra au juge d’apprécier l’importance et les conséquences de ces vices. C’est ainsi qu’il pourra « soit … décider que la poursuite de l'exécution du contrat est possible, soit d'inviter les parties à prendre des mesures de régularisation dans un délai qu'il fixe, sauf à résilier ou résoudre le contrat ; qu'en présence d'irrégularités qui ne peuvent être couvertes par une mesure de régularisation et qui ne permettent pas la poursuite de l'exécution du contrat, il lui revient de prononcer, le cas échéant avec un effet différé, après avoir vérifié que sa décision ne portera pas une atteinte excessive à l'intérêt général, soit la résiliation du contrat, soit, si le contrat a un contenu illicite ou s'il se trouve affecté d'un vice de consentement ou de tout autre vice d'une particulière gravité que le juge doit ainsi relever d'office, l'annulation totale ou partielle de celui-ci ; qu'il peut enfin, s'il en est saisi, faire droit, y compris lorsqu'il invite les parties à prendre des mesures de régularisation, à des conclusions tendant à l'indemnisation du préjudice découlant de l'atteinte à des droits lésés »[5].

Notons que ce nouveau recours, en se substituant au contentieux des actes détachables, s’insère dans un schéma où domine désormais nettement le plein contentieux.

Concernant les tiers, seul relève finalement du contentieux de l’excès de pouvoir les recours contre les clauses règlementaires des contrats[6].

Pour en finir, on peut enfin noter que ce nouveau recours s’exerce classiquement dans le délai de deux mois à compter de l’accomplissement des mesures de publicité appropriées.

Si l’on perçoit quelles sont ces mesures concernant les contrats soumis à des obligations de publicité et de mise en concurrence préalables, le point de départ du délai de recours sera beaucoup plus difficile à fixer pour les contrats passés sans l’accomplissement de telles mesures, tout particulièrement les contrats de l’Etat et de ses établissements publics (les obligations de publication sont en effet limitées les concernant).

Malgré cette difficulté potentielle, il doit être souligné que ce nouveau recours devrait rendre plus simple l’action des tiers contre les contrats, à l’instar de ce qui existe en droit civil concernant le régime des nullités absolues.

 


[1] CE sect., 7 octobre 1994, Epoux Lopez, n°124244.

[2] CE, 21 février 2011, Société Ophrys et Communauté d'agglomération Clermont-Communauté, n°337349 et 337394.

[3] CE Ass., 4 avril 2014, Département du Tarn-et-Garonne, n°358994.

[4] CE sect., 3 octobre 2008, Syndicat mixte intercommunal de réalisation et de gestion pour l'élimination des ordures ménagères du secteur Est de la Sarthe, n° 305420.

[5] A cet égard, un rapprochement peut fait avec CE, Ass., 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation, n° 291545.

[6] CE, 21 décembre 2006, Syndicat des propriétaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli, n°19167.

Publié le 10/04/2014

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